Orientierungsrahmen für die Forschung 2015/2016

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Inhalt

Einführung

Der Orientierungsrahmen für die Forschung der SWP reflektiert Herausforderungen, Aufgaben und Vorhaben deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, die für die Jahre 2015/2016 schon jetzt absehbar sind oder aus politischer bzw. wissenschaftlicher Sicht als relevant erachtet werden. Viele Themen und Fragestellungen sind vom politischen Kalender vorgezeichnet. Im Einzelfall bedeutet das, Probleme weiter diplomatisch zu bearbeiten – siehe den Atomkonflikt mit dem Iran –, Strategien – wie die Ertüchtigungsinitiative in Bezug auf regionale Schwerpunkte – oder Beschlüsse – wie die Mission in Afghanistan »Resolute Support« – umzusetzen. In der EU ist über die vom Europäischen Rat, dem Legislativprogramm der Kommission und politikfeldspezifischen Roadmaps gesetzte Agenda hinaus die Effektivierung der EU als Handlungsrahmen deutscher Europapolitik zentral. In Fragen des globalen Regierens werden für Deutschland die Post-2015-Agenda, vor allem die Ziele nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals), und die neue Struktur des Hochrangigen Politischen Forums wichtige Gestaltungsaufgaben und Handlungsfelder. Selbst da, wo die Fortschreibung und die weitere Bearbeitung von Problemen im Vordergrund stehen, müssen die sich im Zeitverlauf wandelnden Akteurs- und Interessenkonstellationen sowie die verfügbaren Ressourcen und Prioritätensetzungen in der Formulierung und Gestaltung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik berücksichtigt werden. Nicht zuletzt ist mit Ungeplantem in der internationalen Politik zu rechnen, über das in diesem Orientierungsrahmen jedoch keine Spekulationen oder Prognosen angestellt werden. Um außenpolitische Entscheidungsträger für solche nichtlinearen Entwicklungen, Sprünge und Brüche zu sensibilisieren, ist es hilfreich, traditionelle Agendapunkte vor dem Hintergrund von Großthemen und Trends zu lesen und zu verstehen. Deren Potential für die künftige Entwicklung der internationalen Politik zu erfragen und zu vermessen ist jenseits der Tagesanforderungen eine wichtige Forschungsaufgabe, der sich die SWP mit Hilfe von Techniken und Methoden der strategischen Vorausschau stellt. In diesem Sinne verdienen folgende Fragestellungen und Entwicklungen besondere Aufmerksamkeit.

Bei Weltordnungsfragen stoßen Deutschland und die EU mit dem von ihnen präferierten Handlungsansatz des effektiven Multilateralismus auf eine internationale Ordnung, die durch die Wiederkehr geopolitischer Denk- und Handlungsmuster und eine ungefestigte Multipolarität gekennzeichnet ist. Wo Deutschland und die EU stehen oder stehen wollen, kann in Bezug auf so unterschiedliche Vorhaben wie den Abschluss des Handelsund Investitionsabkommens zwischen EU und USA und die Gestaltung der Post-2015-Agenda, die neue »globale Partnerschaft«, internationale Klimapolitik, globale Migration und andere Fragen nachhaltiger Entwicklung verfolgt werden.

Der NSA-Komplex, also die Politik der Massenüberwachung, welche die Schutz-, Abwehr- und politischen Freiheitsrechte der Bürger gegenüber Staaten ebenso berührt wie das Potential von Big Data, unsere Lebenswelt und die politischen Ordnungen zu prägen, ist bislang selbst im Ausschnitt der Außen- und Sicherheitspolitik nur in Umrissen erfasst. Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und die Beziehungen zu Russland verlangen eine Auseinandersetzung mit hergebrachten Prämissen und Erfahrungen, um sie neu bewerten zu können.

Der Zusammenhalt in der EU und die Selbstbehauptung des »Westens« bleiben über das kurzfristig erfolgreiche Krisenmanagement hinaus Herausforderungen, die an der Legitimität und Gestaltungskraft der EU nagen. In der EU wie weltweit auf allen Kontinenten regen sich lokale Protestbewegungen, die auch mit Hilfe neuer Technologien Gesellschaften rasch mobilisieren können. Sie richten sich teils gegen Folgen der wirtschaftlichen Globalisierung oder gegen Staats- und Elitenversagen in ihren Ländern.

Dieser Orientierungsrahmen für die Forschung 2015/2016 gibt Bundestag und Bundesregierung, deren Beratung in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik die Kernaufgabe der SWP ist, einen Überblick über die Forschungsschwerpunkte, die durch die Expertise der SWP abgedeckt werden.

Wir priorisieren allein schon wegen ihrer Schnelllebigkeit keine Einzelthemen, jedoch setzen wir uns kritisch mit Priorisierungen durch die Politik auseinander. Der Orientierungsrahmen gibt den wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den sieben Forschungsgruppen außerdem eine Orientierung für die Auswahl von Forschungsfragen und Problemstellungen und damit für die individuelle Forschungsplanung wie auch jene der SWP insgesamt. Die konkrete Themenauswahl und Akzentuierung von Problemfeldern erfolgt ebenso wie die angemessene Methodenwahl in einem Prozess kontinuierlicher Reflexion und Diskussion im Hause, in internationalen Forschungsverbünden und mit politischen Entscheidungsträgern sowie in der Auseinandersetzung mit aktuellen Ereignissen und Entwicklungen der internationalen Politik. In der Forschungspraxis werden die in der SWP abgedeckten Regional- und Länderperspektiven mit politikfeldspezifischen und horizontalen Forschungsthemen aus der Europa- und Sicherheitspolitik sowie der »Global Governance«-Forschung zusammengeführt. Die Bundesregierung hat selbst einen Prozess der Reflexion und Evaluation von Schwerpunkten und Prioritäten deutscher Außenpolitik angestoßen. Dazu trägt die SWP mit ihren wissenschaftlich basierten Analysen und Empfehlungen bei. Sie ist Anreger, Dialog- und Sparringspartner für Abgeordnete und Fraktionen des Deutschen Bundestages wie der gesamten Bundesregierung.

Außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben

Außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben werden den drei Makrobereichen »Internationale Ordnung«, »Sicherheit« und »Wirtschaft und Gesellschaft« zugeordnet. Sie werden analysiert vor allem im Hinblick auf staatliche, aber zunehmend auch nichtstaatliche Akteure in bi- und multilateralen Handlungskontexten, auf Länder und Kernregionen sowie auf Formen des Regierens. Viele Problemstellungen transzendieren die Grenzen zwischen den Makrobereichen und verlangen in der Forschungspraxis eine übergreifende Analyse.

INTERNATIONALE ORDNUNG:
Globale und regionale Zusammenhänge

2015/16 ergeben sich spezifische Ansatzpunkte für Deutschland, die globale und regionale Ordnung aktiv zu gestalten. Zwar hat die Idee einer Global Governance, also des weltweit koordinierten Steuerns in einem Mehrebenen-System, etwas von ihrem optimistischen Duktus eingebüßt; angesichts weiter fortschreitender politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verflechtungen bleibt der Ansatz aber unverzichtbar. Bislang weisen die Regulierungsversuche jedoch eher in Richtung einer »Patchwork «-Governance, bei der eine Vielzahl staatlicher und nichtstaatlicher Akteure mehr oder weniger koordiniert Probleme auf globaler, regionaler, nationaler und lokaler Ebene bearbeitet. Dies schafft neue Herausforderungen, etwa hinsichtlich der Kohärenz und der Zurechenbarkeit des Regierens und der damit verbundenen Rechenschaftspflichten. Außerdem müssen die sich weiter dynamisch verändernden politischen Kräfteverhältnisse berücksichtigt werden. Sie werden bestimmt durch aufstrebende große und mittlere Mächte und auch durch alte Großmächte, die um Bedeutung und Einfluss kämpfen. Der Rückfall in ein primär geostrategisches Denken und Handeln in einer multipolaren Konstellation übergeht zudem die legitimen Interessen kleinerer Länder, schwacher Entwicklungsländer und fragiler Staaten. Inwieweit die EU es vermag, sich in diesem Umfeld wirkungsvoll als außenpolitischer Akteur zu etablieren, der sich weiterhin für einen effektiven Multilateralismus einsetzt, wird zu analysieren sein.

Globale und regionale Ordnungsstrukturen

Dem Bedarf an Ordnungsleistungen mit Blick auf die weiter unten aufgeführten sicherheitspolitischen sowie wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Herausforderungen stehen die bekannten Defizite multilateraler Organisationen gegenüber. Sie betreffen ihre Effektivität, Repräsentativität und damit auch Legitimität.

Die Vereinen Nationen (VN) haben vor diesem Hintergrund schwer damit zu kämpfen, ihre Relevanz als der zentrale multilaterale Governance- Akteur zu behaupten und zu beweisen. Zwar konnten informelle Gremien und Formate wie die G20 oder auch »Multistakeholder«-Partnerschaften (unter Mitarbeit nichtstaatlicher Akteure) den VN bislang nicht den Rang ablaufen, dennoch stellt sich die Frage nach der künftigen Rolle und Leistungskraft all dieser Akteure und vor allem nach deren Zusammenspiel und einer sinnvollen Arbeitsteilung zwischen ihnen. Im Jubiläumsjahr 2015 dürfte sich die Debatte über Zukunft und Perspektiven der VN ohnehin beleben.

Auch 2015/2016 werden neue Krisen und Konflikte auf die Tagesordnung des VN-Sicherheitsrats kommen und dessen chronische Überlastung verschärfen. Nach wie vor wird der geographische Schwerpunkt der behandelten Fälle in Afrika liegen. Vor allem in Subsahara-Afrika, am Horn von Afrika und in Zentralafrika erweisen sich die Fragmentierungen von Staaten, Gesellschaften und Gewaltakteuren als massive Herausforderung für den Sicherheitsrat. Traditionelle Formate der Friedenssicherung greifen oft nicht mehr, neue Strategien und Instrumentarien sind aber noch nicht entwickelt. Ähnliche Probleme zeigen sich mit Blick auf die weitere Entwicklung im Nahen Osten, in Syrien und im Irak sowie für die Verhandlungen mit dem Iran und den Umgang mit Nordkorea. In operativer Hinsicht macht die Mandatierung von Friedensoperationen traditionell einen Großteil der Arbeit im Sicherheitsrat aus. Der Zuwachs an hybriden Missionen wie etwa der AU-VN-Missionen in Darfur und Somalia bringt neue Herausforderungen mit sich. Einen anderen Schwerpunkt bildet die Steuerung der zahlreichen Sanktionsregime, die sich unter anderem gegen terroristische Netzwerke richten. Darüber hinaus wird sich der Sicherheitsrat auch in den kommenden zwei Jahren immer wieder mit bestimmten Querschnittsthemen befassen, die vor allem die Bereiche Konfliktprävention, Peacekeeping und Friedenskonsolidierung betreffen. Dabei gewinnen zunehmend Konzepte an Bedeutung, die stärker auf den Schutz von Individuen in bewaffneten Konflikten (»Protection of Civilians«, »Children and Armed Conflict«, »Women, Peace and Security«) und den Schutz vor Massengewalttaten (»Responsibility to Protect«, R2P, insbesondere Verhinderung von Völkermord) zielen. Auf der Tagesordnung bleibt sicherlich auch die Reform des Sicherheitsrates.

In der Generalversammlung und im Wirtschafts- und Sozialrat stehen 2015 die Post-2015-Agenda und die universalen Ziele nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) im Zentrum des Interesses. Die SDGs sollen im September 2015 im Rahmen eines Gipfels auf Ebene der Staats- und Regierungschefs verabschiedet werden. Neu eingesetzt wurde ein Hochrangiges Politisches Forum zu nachhaltiger Entwicklung (HLPF). Dieses soll die Umsetzung der Ziele ab 2016 im Rahmen eines jährlichen Reviews überprüfen und die weitere Agenda der VN in diesem Bereich richtungsweisend bestimmen. Die Post-2015-Ziele sollen universal gelten, entsprechend ist auch Deutschland gefordert. Vor allem im Rahmen der G7/8-Präsidentschaft kann die Bundesrepublik Impulse geben.

Deutschland sollte für sich klären, welche Partner sowohl unter den aufstrebenden Ländern, aber auch jenseits der »neuen Gestaltungsmächte« – relevant sein könnten, um Politikziele (unter anderem in den VN) gemeinsam zu vertreten und umzusetzen. Zu fragen ist in diesem Zusammenhang, was Deutschland aufbieten kann, um für diese Partner attraktiv zu sein, beispielsweise in Konkurrenz zu oder auch Abstimmung mit anderen Akteuren wie etwa China in Afrika. Insofern ist auch relevant, ob und wie Deutschland und die EU im Kontext einer präventiven Außenpolitik mit ihrem politischen Gewicht, ihren politischen, finanziellen und technischen Ansätzen zur Lösung weltweit relevanter Probleme (wie zum Beispiel Klimawandel, Finanzmarktrisiken oder schlechte Regierungsführung) wahrgenommen werden. In diesem Zusammenhang sollten Veränderungen traditioneller Zusammenschlüsse (wie der Gruppe der 77) oder Aktivitäten neuerer Gruppierungen (wie der Middle Income Countries, MICS, oder der Small Island Developing States, SIDS) in den VN beobachtet und daraufhin analysiert werden, wo sich inhaltliche Re-Orientierungen und Möglichkeiten für neue Allianzen abzeichnen, die Deutschland aufgreifen sollte. Parallel sollte die Entwicklung der Süd-Süd-Beziehungen weiter hinsichtlich der strategischen Herausforderungen beobachtet werden, die daraus für Deutschland und die EU entstehen. Für beide stellt sich im Grundsatz wie im Einzelfall die Frage, wie sie mit Zielkonflikten zwischen Werten (Menschenrechte, gute Regierungsführung) und konkreten politischen, wirtschaftlichen oder sicherheitspolitischen Interessen umgehen, die sich in Beziehungen zu Drittstaaten ergeben können. In diesem Zusammenhang werden fundierte Einschätzungen der Weltordnungsvorstellungen, die die aufstrebenden Mächte des globalen Südens leiten, zu einer wichtigen Voraussetzung für erfolgversprechende Außenpolitik, etwa im Bereich der VN-Reform.

Die transatlantischen Beziehungen bleiben ein zentrales Ordnungselement internationaler Politik. Sie müssen in einem zunehmend komplexen politischen Umfeld gestaltet werden. In der Amtszeit von Präsident Obama, die im November 2016 endet, haben sich wesentliche strukturelle Faktoren verändert, die der Außen- und Sicherheitspolitik der USA zugrunde liegen. Dazu zählen insbesondere die fiskalischen Zwänge, die Kriegsmüdigkeit der amerikanischen Öffentlichkeit und die innenpolitische Polarisierung. Zugleich hat die NSA-Überwachungsaffäre nicht nur zu einem Verlust an Vertrauen in die USA geführt, vor allem in Deutschland, sondern auch Unterschiede in den jeweiligen Werte- und Rechtsverständnissen offenbart. Vor diesem Hintergrund ist zu untersuchen, welche Auswirkungen die veränderten Rahmenbedingungen auf die multilaterale Ausrichtung der US-Außenpolitik haben und welche Chancen und Konfliktlagen sich daraus für die gemeinsame Bewältigung ordnungspolitischer Probleme ergeben.

Die russische Annexion der Krim unter Einsatz militärischer Gewalt und verdeckte militärische Aktionen in der Ost-Ukraine haben die Prämissen der europäischen Sicherheitsordnung, wie sie seit Ende des Ost-West- Konflikts bestanden hatten, grundlegend erschüttert. Die latente Konkurrenz zwischen westeuropäischen und russischen ordnungspolitischen Modellen für Europa bzw. den eurasischen Kontinent ist nun manifest geworden. Die russische Führung hat sich offenbar abgewandt von der Idee eines demokratischen Europa, in dem Konflikte mit friedlichen Mitteln im Rahmen bzw. unter Weiterentwicklung bestehender Institutionen und Regelwerke ausgetragen werden. Ihre Politik setzt auf innen- und außenpolitische Trends, die sich im Laufe des vergangenen Jahrzehnts entwickelt haben. Russland wird seine Pläne einer Eurasischen Union (mit Sicherheitskomponente in Gestalt der Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit) als Gegenpol zu EU und Nato weiter verfolgen.

Die Krise zwingt dazu, das Verhältnis von EU, Nato und ihren Mitgliedstaaten zu Moskau und den Stellenwert Russlands in der europäischen Sicherheitsordnung neu zu überdenken. Es stellt sich die Frage, ob und wie das gegenwärtige Russland in eine paneuropäische Sicherheitsordnung zu integrieren ist und welche grundlegenden Ansätze (Kooperation und/oder Abschreckung/Eindämmung) sich für westliche Russlandpolitik eröffnen. Ebenso wichtig ist die Gestaltung des Raumes zwischen EU/Nato und Russland sowie die politische, wirtschaftliche und sicherheitspolitische Positionierung der osteuropäischen Nachbarstaaten. Sie befinden sich in einer sicherheitspolitischen Grauzone, aus der sich – nicht nur im Zusammenhang mit nach wie vor ungelösten Territorialkonflikten – Sicherheitsrisiken für die betroffenen Staaten und Gesellschaften, aber auch für den gesamten Kontinent ergeben. Hier ist zu untersuchen, wie die Resilienz dieser Staaten und Gesellschaften gestärkt und wie ihren Bedürfnissen (Beziehungen zu EU/Nato und Russland) Rechnung getragen werden kann. Schließlich muss gefragt werden, wie die beiden Vektoren (Beziehungen zu den östlichen Nachbarn, Beziehungen zu Russland) zusammenwirken und wie weiteren Konfrontationen in der Region vorgebeugt werden könnte. Während regionale Kooperationsprozesse zum Beispiel in Lateinamerika (UNASUR, CELAC), Afrika (AU) und Südostasien (ASEAN) dynamisch sind, stagnieren oder fehlen effektive regionale Institutionen bzw. Arrangements in Südasien, Ostasien, Nordafrika sowie im Nahen und Mittleren Osten. Gefragt wird nach den jeweils zugrundeliegenden Ursachen und nach möglichen Ansätzen für eine Sicherheitsordnung. Welche Rolle können Deutschland und die EU spielen?

Kräfteverschiebungen und Umgang mit aufstrebenden großen und mittleren Mächten

Den Anspruch, die internationale Ordnung und Ordnungspolitik mitzugestalten, werden Deutschland und die EU nur mit Hilfe gut funktionierender Kooperationsbeziehungen zu den ständigen Sicherheitsratsmächten USA, Russland und China sowie zu Schlüsselpartnern aus allen Teilen der Welt erfüllen können. Da die westlichen politischen und wirtschaftlichen Ordnungsvorstellungen auf regionaler und internationaler Ebene nicht gleichermaßen geteilt werden und da sich die Kräfteverhältnisse insgesamt in einem tiefgreifenden Wandel befinden, stellen sich Herausforderungen an die Außenpolitik Deutschlands und Europas.

Insbesondere das regional und international immer selbstbewusster auftretende China gewinnt stetig an Einfluss sowie an Gestaltungs- und Vetomacht. Die autoritäre Verfassung des Landes, das politische Beharren auf den Prinzipien von nationaler Souveränität und Nichteinmischung machen China zu einem schwierigen Partner für Europa. China kooperiert mit Russland in Zentralasien im Rahmen der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) sowie mit Brasilien, Russland, Indien und Südafrika in der BRICS-Koalition. Auch wenn die BRICS-Staaten sich regelmäßig untereinander abstimmen und bereichsweise wirtschafts- und finanzpolitisch zusammenarbeiten, handelt es sich doch um Mächte, deren politische, militärische, wirtschaftliche und demographische Potentiale, deren Interessen und deren strategische Ausrichtungen und Positionierungen in der internationalen Politik sehr unterschiedlich sind. Für sie gilt es jeweils spezifische Kooperationspotentiale auszumachen und weiterzuentwickeln.

Aufmerksamkeit verdienen ferner die außereuropäischen G7-Partner Kanada und Japan – das sicherheitspolitisch zunehmend aktiver auftritt – sowie Länder, die wie Australien, Mexiko, Indonesien, Südkorea und die Türkei in ihrer Region einflussreich sind und sich als Partner der EU für die Regelung globaler und regionaler Ordnungsfragen anbieten könnten. Dabei sind stets die besonderen regionalen Kräfteverhältnisse im Auge zu behalten, denn teils stoßen die Vormachtbestrebungen regional auf Nichtakzeptanz (etwa bei China, Indien) oder es existieren sogar ungelöste Regionalkonflikte (zum Beispiel China–Japan, Indien–Pakistan). Andererseits bilden sich neue bilaterale Interessenkoalitionen oder koordinieren Ländergruppen ihr Auftreten in bestimmten Politikbereichen (zum Beispiel ASEAN, AU, pazifische Inselstaaten).

Wie nachhaltig die Hinwendung der USA in Richtung Asien/Pazifik sein wird, steht nicht nur angesichts innerer Beschränkungen des Landes in Frage, sondern auch wegen der Herausforderungen an die Supermacht in anderen Weltregionen (etwa Ukraine, Syrien). Deutschland und andere europäische Staaten bzw. die EU haben zu klären, welche Interessen und Potentiale sie in diesem Raum geltend machen können – in Kooperation mit oder unabhängig von den USA.

Die in Folge des sogenannten Arabischen Frühlings eingeleiteten Umwälzungen und die Destabilisierung in zahlreichen arabischen Staaten – insbesondere der Bürgerkrieg in Syrien, die territoriale Ausbreitung des Islamischen Staates (IS) in Syrien und im Irak, der weitreichende Zerfall Libyens sowie die Fragilität der Sahel-Staaten – haben erhebliche Auswirkungen auf die gesamte Region. Sie verändern Allianzen, verschärfen Konfliktlinien und stellen seit der Kolonialzeit bestehende Grenzen in Frage. Zugleich nimmt im Zuge dieser Destabilisierung die regionale und extraregionale Einmischung in ursprünglich lokale Konflikte zu, wie etwa im syrischen Fall. Für Israel stellt das neue, fragile Umfeld die Zukunft langfristiger Partnerschaften in Frage. Der ungelöste Palästinakonflikt erschwert dabei eine Annäherung an die arabischen Golfstaaten. Noch ist unklar, wie sich regionale Kräfteverhältnisse langfristig verschieben und regionale Allianzen neu formieren. Interkonfessionelle Gräben (Muslimbrüder versus Salafisten), konfessionelle Polarisierung (Sunna versus Schia) und regionales Dominanzstreben (etwa Saudi-Arabien versus Iran; Saudi-Arabien versus Katar) haben scheinbar widersprüchliche Effekte. Daher ist zu fragen: Wie wirken sich die Umbrüche und die neuen Konflikte in der arabischen Welt, die zunehmenden Spannungen innerhalb des Spektrums des politischen Islams, die Verhandlungen über den Atomkonflikt mit dem Iran sowie das Schwinden von Einfluss und Ansehen der Türkei auf das regionale Kräftegleichgewicht im Nahen und Mittleren Osten sowie in Nordafrika aus? In welchen Regionen und auf welchen Problemfeldern zeichnen sich eine Konkurrenz um Einfluss oder ein Machtvakuum ab? Und was bedeutet dies für regionale Stabilität und Sicherheitskooperation?

Interne Dynamiken und externe Ordnungsaufgaben für die EU

2015/2016 werden die innere Stabilisierung und die Erneuerung der Gestaltungskraft die grundlegende Aufgabe der EU sein. Im Fokus stehen die schwelende Schulden- und Finanzkrise und die Herausforderung, wie wirtschaftliches Wachstum und Beschäftigung im Binnenmarkt weiter gefördert werden können. Auf der Agenda stehen konkret die Überführung des Fiskalpakts in den Rahmen des EU-Vertragsrechts, die Vollendung der Bankenunion und die effektive Umsetzung der sekundärrechtlichen Maßnahmen, Regeln zur Überwachung und Koordinierung der nationalen Haushaltspolitiken sowie die Vielzahl von Instrumenten und Maßnahmen zur effektiveren Koordinierung nationaler Wirtschaftspolitiken. Die Fortsetzung von Spar- und Anpassungsprogrammen unter teils ungünstigen wirtschaftlichen Voraussetzungen zum Beispiel hinsichtlich hoher (Jugend-) Arbeitslosenraten dürfte in einigen Mitgliedstaaten innenpolitische Spannungen hervorrufen und deren Verhalten auf EU-Ebene beeinflussen.

Vor diesem Hintergrund, aber auch angesichts der 2014 erfolgenden Neubesetzung der europäischen Spitzenpositionen (Präsident der Europäischen Kommission; Präsident des Europäischen Rats; Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik) wird die Fortentwicklung und gegebenenfalls die neuerliche Revision des Primärrechts der EU ein Dauerthema bleiben. Für die Umsetzung der ambitionierten Strategischen Agenda, auf die sich der Europäische Rat verständigte, können seitens der Wissenschaft Optionen für eine Konkretisierung und Fokussierung dieser Prioritätenliste erarbeitet werden. Zu erwarten ist, dass bereits inkrementelle Schritte zur Effektivierung des Handlungsrahmens der EU-Organe strittig sind und weitergehende Grundsatzfragen zur Kompetenzausstattung sowie zur Finalität und Legitimität der EU auch größere Kontroversen hervorrufen werden. Auf Deutschlands diesbezügliche Positionierung richten sich die Blicke anderer Mitgliedstaaten. Hinsichtlich der Eurozone sind beispielsweise die Auswirkungen der neuen institutionellen Strukturen und der Vorschläge für zusätzliche gesonderte Eurozonen-Strukturen (eigener Haushalt, eigenes Parlament) zu analysieren. Die Suche nach engeren Formen der wirtschaftspolitischen Koordinierung ist im Grundsatz ebenso unstrittig und dringend wie in der Umsetzung ungeklärt und kontrovers. Die EU wird sich gerade bei supranationalen Vertiefungsschritten (Bankenunion) und der Ausweitung von Zuständigkeiten intensiv mit der Frage auseinandersetzen müssen, wie mit Mitgliedstaaten umzugehen ist, die wünschen, dauerhaft außen vor zu bleiben. Die britischen Unterhauswahlen 2015 werden auch darüber entscheiden, ob und wann ein Referendum über den Verbleib Großbritanniens in der EU stattfinden wird. Von besonderem politischen wie wissenschaftlichen Interesse sind die Ausformungen und Folgen differenzierter Integration. Differenzierung findet nach spezifischen Politikfeldern und Sachthemen, nach unterschiedlichen Teilnehmerkreisen und Beteiligungsmodalitäten statt und kann auch in zeitlicher Hinsicht (verschiedene Geschwindigkeiten) praktiziert werden. Zum opaken Gesamtbild der EU zählen ferner Spannungen zwischen Zentrum und Peripherie, regionale Autonomiebestrebungen wie in Schottland und Katalonien, multiple Kerne und nachgelagerte Integrationskreise.

Somit verdienen gerade diese inneren Entwicklungen in den Mitgliedstaaten und deren Konsequenzen für die jeweiligen Europapolitiken begleitende Analysen, wobei nationale Rahmenbedingungen im Hinblick auf die Handlungsbereitschaft und -fähigkeit besondere Beachtung finden sollen. Aber auch Phänomene wie Populismus und verschiedene Spielarten des EU-Skeptizismus – auch und gerade vor dem Hintergrund der jüngsten Wahlen zum Europäischen Parlament – sind im Auge zu behalten. Auch in dieser Hinsicht ist Frankreichs Stellung in der EU und als herausgehobener Kooperationspartner Deutschlands zentral für die Entwicklung der EU. Generell ist das diversifizierte Geflecht der bilateralen Beziehungen Berlins, speziell jener mit Frankreich und Polen, aber auch mit Großbritannien, den nordischen Staaten, Österreich und den Niederlanden, als Feld deutscher Europapolitik zu verfolgen. Vor dem Hintergrund der heterogenen und differenzierteren Interessenlage und Leistungskraft der 28 Mitgliedstaaten wird in Politik und Wissenschaft debattiert werden, inwiefern uniforme oder differenzierte Integrationsansätze nachhaltigere Lösungen in einzelnen Politikfeldern bieten.

Gerade diesbezüglich sind die europapolitischen Rollen und Strategien zu analysieren, die für Deutschland künftig möglich sein werden. Eine wichtige Frage ist, inwieweit Steuerungsdefiziten und Führungserfordernissen in der EU durch effiziente bilaterale Beziehungen nach innen und außen (zum Beispiel deutsch-französisch/polnisch/britisch/spanisch oder zum Beispiel E3/EU+3) und durch Gruppenbildungen von Mitgliedstaaten (etwa Weimarer Dreieck, Visegrád-Gruppe, makroregionale Strategien wie die für den Ostseeraum) begegnet werden kann. Bei alledem ist die teils sehr kritische Außenwahrnehmung eines dominanten Deutschlands zu berücksichtigen, das im einengenden Spannungsfeld zwischen hoher Führungserwartung und gleichzeitiger Ablehnung deutscher Hegemonie in der EU agieren muss.

In ihren Außenbeziehungen ist die EU unmittelbar gefordert, Konzeption und Instrumente von Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa im Angesicht der russischen Konfrontationspolitik gegenüber der Ukraine zu überarbeiten. Das geschieht im Zusammenhang mit der bekannten Herausforderung, die intergouvernementale GASP/GSVP und die wirtschaftlichen Außenbeziehungen der EU (Handelspolitik, Entwicklungszusammenarbeit, Kooperations- und Assoziationspolitik) enger zu verzahnen und effektiver zu machen. Der operative Schwerpunkt der GSVP dürfte sich noch stärker und auch sichtbarer nach Afrika verlagern – siehe die bereits laufenden Missionen EUTM Somalia oder EUBAM Libya, wobei ein Engagement Deutschlands von der Sache her wie im Kontext der Stärkung der GSVP zu diskutieren ist. Offen ist zudem, ob die GSVP unter den Vorzeichen der veränderten Beziehungen mit Russland, der Herausforderungen in der südlichen Nachbarschaft und angesichts der fiskalischen Zwänge in Mitgliedstaaten eine neue Bedeutung für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik zentraler EU-Staaten (Frankreich, Großbritannien, Deutschland, Italien, Niederlande, Polen) gewinnt. Der vom Europäischen Rat für 2015 angeforderte Bericht über die Auswirkungen des veränderten geopolitischen Umfelds der EU könnte, quasi als erneuerte Europäische Sicherheitsstrategie (ESS), die Grundlage für eine neue strategische Ausrichtung und entsprechende Ziele bilden. Zu fragen ist hier nach den deutschen Präferenzen und Beiträgen. Außerdem ist die Leistungskraft des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) als Akteur und Arena zur Koordination außenund sicherheitspolitischer Dossiers zu analysieren.

Weiterhin zählen die Erweiterungs- und die Nachbarschaftspolitik zum Kern des auswärtigen Handelns der EU. Die Transformationskraft der Union und ihre Rolle als Ordnungsmacht werden sich in den nächsten Jahren im anvisierten Erweiterungsraum (Westlicher Balkan und Türkei) sowie in der östlichen und südlichen Nachbarschaft (etwa bei der Transformationspartnerschaft Deutschlands mit Tunesien) zu beweisen haben. Alternativen zur Fortsetzung der EU-Erweiterungspolitik und Modelle der Integration unterhalb der Vollmitgliedschaft sind gerade mit Blick auf die östlichen Nachbarn für Politik und Wissenschaft von Interesse.

Die Entwicklungen seit 2013 haben die Östliche Partnerschaft (ÖP) in schwieriges Fahrwasser gebracht, wie die Abkehr Armeniens vom Assoziierungsabkommen, die offen ausgetragene Integrationskonkurrenz um die Ukraine, aber auch die fortdauernde Stagnation der Beziehungen mit Belarus und Aserbaidschan gezeigt haben. Die insgesamt schwache Wirkung der ÖP auf die innenpolitischen Entwicklungen in den Partnerländern stellt die Anwendung eines einheitlichen Politikrahmens in den Beziehungen mit diesen Staaten in Frage. Neben weiteren Differenzierungen in der Politik der EU wird auch die Frage einer langfristigen Beitrittsperspektive für die Ukraine oder die Republik Moldau verstärkt politisch und wissenschaftlich diskutiert werden.

Russland ist spätestens mit der Ukraine-Krise und ihren Implikationen wieder zur größten außenpolitischen Herausforderung für die EU geworden. In der Nachbereitung der Krise wird eine Neubewertung der Beziehungen zu Moskau, des Konflikt- und Kooperationspotentials im Nachbarschaftsraum, der Möglichkeiten weiterer multilateraler Zusammenarbeit mit Russland auf internationaler Ebene und auch der Fortentwicklung der bilateralen deutsch-russischen Beziehungen notwendig sein. Diese Neubewertung ist nur auf der Grundlage einer vertieften Analyse der russischen Innen- wie Außenpolitik möglich.

Die als »strategische Partnerschaften« etikettierten Beziehungen der EU zu den BRICS-Staaten, zu den USA, Japan, Kanada und Mexiko sowie zu anderen Wirtschafts- und Integrationsräumen wie etwa ASEAN sind auch weiterhin ein wichtiger Untersuchungsgegenstand, wobei die Kooperationsbeziehungen

SICHERHEIT:
Traditionelle und neue Bedrohungen und Konflikte

Traditionelle und neue Bedrohungen und Konflikte bleiben nebeneinander bestehen. Sicherheitspolitische Herausforderungen müssen dabei sowohl in verschiedenen regionalen Kontexten als auch in unterschiedlichen Akteurskonstellationen untersucht werden.

Die russische Annexion der Krim hat die Neugestaltung des euro-atlantischen Sicherheitsraums zu einer der wichtigsten sicherheitspolitischen Herausforderungen gemacht. Dabei muss die Nato ihr Verhältnis zu Russland neu bewerten. Auch durch das Ende der ISAF-Mission stellt sich für das Bündnis die Frage nach der relativen Bedeutung der kollektiven Verteidigung im Verhältnis zur Krisenbewältigung. Deutschland, das sich prinzipiell zur Übernahme von mehr internationaler Verantwortung bekannt hat, wird in dieser Debatte eine Schlüsselrolle zukommen. Deutschland wird sich an der Diskussion darüber beteiligen müssen, wie eine angemessene Antwort auf sich wandelnde Konfliktformen ausfällt. Hier geht es insbesondere auch um Reaktionen der Nato auf Formen der hybriden Kriegführung, wie sie im Kontext der Ukraine-Krise in Europa stattfanden.

Bemühungen um die Kontrolle von Massenvernichtungswaffen bleiben ein Kernthema internationaler Sicherheitspolitik; der Nexus zwischen transnationalem Terrorismus, organisierter Kriminalität, fragilen Staaten und Proliferation ist dabei ein wichtiger Aspekt. Deutschland wird weiter als Partner bei der Bearbeitung dieser Herausforderungen gefordert sein. Auch und gerade nach dem Abzug der Nato aus Afghanistan wird der Nahe und Mittlere Osten im Zentrum der Aufmerksamkeit bleiben. Bemühungen um eine Befriedung des Bürgerkriegs in Syrien und um eine dauerhafte Lösung des Konflikts über das iranische Atomprogramm bleiben Schwerpunkte deutscher und europäischer Außen- und Sicherheitspolitik. Ohne eine Mitwirkung Russlands würden Erfolge hier schwieriger zu erreichen sein. Gleiches gilt für Bemühungen um eine Annäherung der Konfliktparteien in Südost- und Nordostasien sowie im pazifischen Raum. In Bezug auf diese Regionen werden die Auswirkungen des Konflikts mit Russland daher ebenfalls ein Untersuchungsgegenstand sein.

Eine Herausforderung für das deutsche Engagement in der internationalen Friedenssicherung stellen bewaffnete Konflikte und Bürgerkriege dar, die in einzelnen Staaten ausbrechen, aber meist grenzüberschreitende Treiber und Auswirkungen haben, nicht zuletzt Fluchtbewegungen. Die regionale Verflechtung der Konflikte und die zunehmend komplexen Akteurskonstellationen stellen jegliche Eingriffe zur Friedensschaffung und/ oder -sicherung vor große Herausforderungen, etwa in Mali und Somalia.

Cyber-Außenpolitik ist als neues transdisziplinäres und interministerielles Themenfeld hinzugekommen. Deutschland ist wesentlich von der Offenheit und Freiheit des Internets abhängig. Jenseits traditioneller Bündnisse des »Westens« stellt sich die Frage, wie die Bundesrepublik eine werteorientierte Außenpolitik sowohl im Bereich der Governance des Internets als auch bei Datenschutz, Schutz vor Massenüberwachung digitaler Kommunikation, Sicherheit des Netzes und Netzneutralität entwickeln kann. Dabei haben die Enthüllungen im Zuge der NSA-Affäre Datenschutz und Datensicherheit sowie den Schutz der Privatsphäre als ein außen- und europapolitisches Themengebiet etabliert, das die klassische Sicherheitspolitik der Staaten herausfordert. Innenpolitische Felder wie Datenschutz sind durch die globalen Kommunikationsmöglichkeiten des Internets internationalisiert worden. Internationale Sicherheitspolitik hat angesichts der globalen Massenüberwachung digitaler Kommunikation durch Geheimdienste innenpolitische und persönliche Auswirkungen für die Bürger. Im Bereich der Internet-Governance und darüber hinaus werden Staaten zukünftig die Praxis des Multi-Stakeholder-Ansatzes in ihren außenpolitischen Prozessen berücksichtigen müssen.

Im internationalen Krisenmanagement bleibt die Verbesserung der zivilmilitärischen Zusammenarbeit eine wichtige Herausforderung. Auf operativer Ebene kann so auch das Engagement der Bundeswehr in solchen Krisen gestützt werden. Aufmerksamkeit verdienen im Kontext der Europäischen Union lancierte Initiativen zu einer Vertiefung der militärischen Kooperation bei der Rüstungs- und Technologieentwicklung, aber darüber hinaus auch politische Integrationsschritte, die mit Souveränitätsübertragungen einhergehen. Besonderes Augenmerk verlangen schließlich die sicherheitspolitischen Herausforderungen, die einen Einsatz von Polizeikräften bedingen, beispielsweise im Rahmen von Grenzschutzmissionen.

Rüstungskontrolle, Vertrauensbildung und Nichtverbreitung

Die NVV-Überprüfungskonferenz im Frühjahr 2015 wird einen zentralen Rahmen zur Stärkung des nuklearen Nichtverbreitungsregimes bilden. Die Verhandlungen der E3/EU+3 über eine Kontrolle des iranischen Atomprogramms werden dort ein zentrales Thema sein. Dabei wird es auch darum gehen, welchen Einfluss der Fortgang der Verhandlungen mit dem Iran auf die Ergebnisse der Überprüfungskonferenz hat. Dies ist beispielsweise relevant in Bezug auf Schritte zur Verbesserung der Verifikationsmöglichkeiten und der Begrenzung proliferationsrelevanter Brennstoffkreislaufaktivitäten. Wichtig ist zudem, die Auswirkungen der Nuklearverhandlungen auf die regionale Proliferationsproblematik zu untersuchen.

Denn die Diskussion um das iranische Atomprogramm ist Teil der größeren Debatte über eine von Nuklearwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen freie Zone im Nahen und Mittleren Osten. Neue Ansatzpunkte zur Kontrolle chemischer Waffen bieten sich mit dem Beitritt Syriens zum Chemiewaffenübereinkommen. Zu fragen ist, ob sich daraus ein neuer Schub für eine Universalisierung des Regimes in der Region und im globalen Rahmen ergibt. Zudem werden die Mitglieder des Übereinkommens über biologische Waffen auf der Überprüfungskonferenz Ende 2016 darüber zu beschließen haben, wie das Verbot biologischer Waffen gestärkt werden kann. Ebenso ist zu untersuchen, wie sich Bemühungen um die Verbesserung der nuklearen Sicherheit auf und nach dem vierten und letzten Nuclear Security Summit 2016 verstetigen lassen.

Der Konflikt mit Russland infolge der Ukraine-Krise wird Diskussionen über Fortschritte bei der nuklearen Abrüstung beeinträchtigen. Nach dem Inkrafttreten des amerikanisch-russischen Neu-START-Vertrags 2011 haben sich die Aussichten auf weitere Abrüstungsschritte im strategischen Bereich abermals verschlechtert. Eine Einbeziehung der nichtstrategischen Kernwaffen in die Rüstungskontrolle erscheint unwahrscheinlich, auch wenn Diskussionen über die Voraussetzungen eines solchen Schritts innerhalb der Nato weitergehen dürften. Die Ukraine-Krise wird der – im Bündnis auch nach dem Chicago-Gipfel von Mai 2012 nicht abgeschlossenen – Diskussion über die erweiterte Abschreckung neue Bedeutung verleihen. Die damit verbundenen abrüstungs- und allianzpolitischen Fragen werden in den Jahren 2015/2016 ebenso in den Blick genommen wie die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen defensiven und offensiven Systemen.

Deutsche und europäische Belange sind betroffen, schon weil Russland Aktivitäten wie den schrittweisen Aufbau von Raketenabwehrfähigkeiten weiterhin vehement ablehnt, selbst wenn diese mit dem Schutz vor Proliferationsrisiken begründet werden. Wichtig für Deutschland ist daher insbesondere die Frage, welchen Einfluss die russische Politik der Konfrontation auf Nato-Pläne zum Aufbau von Raketenabwehrfähigkeiten hat. Das Projekt der Raketenabwehr ist in seiner bündnispolitischen Dimension (Bindung USA an Europa; Mitsprache der Europäer), hinsichtlich der Zukunft von Nuklearwaffen in Europa (USA, Russland, Frankreich, Großbritannien) und mit seinen Auswirkungen auf das Verhältnis zu Russland von besonderer politischer Relevanz und damit ein wichtiger Forschungsgegenstand.

Betroffen ist darüber hinaus die weitere Entwicklung des strategischen Dreiecks USA–Russland–China, da Moskau seine nuklearen und konventionellen Fähigkeiten nicht nur in den Kontext seiner Beziehungen zum Westen, sondern auch jener zu Peking stellt.

Die Ukraine-Krise wirft auch drängende Fragen nach der Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle im Rahmen einer paneuropäischen Sicherheitsordnung auf: Wie können die Prinzipien der strategischen Zurückhaltung und des Verzichts auf Vorwärtsstationierung angesichts alter und neuer Territorialkonflikte abgesichert und mit den Sicherheitsgarantien der Nato für neue Bündnismitglieder harmonisiert werden? Welche Folgerungen sind für die militärische Vertrauensbildung und die Verifikation in Konfliktgebieten zu ziehen? Welcher Anpassungsbedarf ergibt sich für das Wiener Dokument und ein KSE-Nachfolgeregime?

Krisen und Konflikte in strategischen Regionen

Nordafrika, der Nahe und Mittlere Osten sowie das Horn von Afrika/der Golf von Aden und Zentralafrika sind nur einige der strategischen Regionen, in denen die Frage nach der weiteren Entwicklung der dort virulenten Konflikte, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Umbrüche in der arabischen Welt und ihrer geopolitischen Folgen, die analytische Aufmerksamkeit der SWP in den Jahren 2015/2016 weiterhin fordern wird. Es zeichnet sich nicht nur eine regionale Ausstrahlung sicherheitspolitischer Risiken ab, ob in Subsahara-Afrika generell oder speziell am Horn von Afrika und in Westafrika bzw. der Sahel-Region. Vielmehr deutet einiges auf die Veränderung »klassischer« regionaler Zusammenhänge hin, etwa im Sahel: Konflikte sind hier im Kontext des größeren sozio-politischen Sahara-Raums zu verstehen und anzugehen. In Syrien und Irak stehen externe Akteure zunehmend auch vor der Herausforderung, dass lokale und transnationale (Gewalt-)Akteure die bestehenden Grenzen nicht mehr anerkennen und de facto eigene Grenzziehungen vornehmen. Zu fragen ist folglich nach geeigneten Formen des Krisenmanagements und der Konfliktregulierung und einem realistischen Beitrag Deutschlands und der EU. Dies gilt auch für die Bearbeitung des israelisch-palästinensischen Konflikts, an der Deutschland aufgrund seiner Geschichte besonderes Interesse hat.

Großmächterivalität (USA–China), ungelöste sicherheitspolitische Konflikte (Nordkorea, Süd- und Ostchinesisches Meer, Taiwan, Kaschmir), historische Altlasten (Japan–China–Korea–Russland) und militärische Aufrüstung sorgen dafür, dass Frieden und Stabilität in Asien fragil bleiben. Ohne effektive, nachhaltige Einbindung Chinas in ein asiatisch-pazifisches Sicherheitsregime werden die strategischen Konkurrenzen (USA–China, Japan– China, Indien–China) weiter zunehmen; dabei können sie auf andere Regionen und Politikbereiche zurückwirken. Nordkorea ist unter der neuen Führung Kim Jong-uns wenig berechenbar und bleibt eine Gefahr für das Nichtverbreitungsregime. Die Zuspitzung von Konflikten im Südchinesischen Meer wie auch am Persischen Golf unterstreicht die Bedeutung maritimer Sicherheit.

Sollte in Afghanistan die ISAF-Nachfolgemission »Resolute Support« Anfang 2015 zustande kommen, so wird sich die internationale Gemeinschaft – Deutschland mit einem wichtigen Beitrag eingeschlossen – auch weiterhin militärisch und entwicklungspolitisch engagieren. Das zentralasiatische Land steht dabei vor der Herausforderung, trotz abnehmender äußerer Ressourcenzuflüsse den Ausgleich zwischen den afghanischen Interessengruppen sicherzustellen und das Entstehen bürgerkriegsähnlicher Gewalt zu verhindern. Im Jahr 2017 wird das militärische Engagement des Westens in Afghanistan enden. In den nächsten beiden Jahren werden daher die Weichen gestellt, ob Afghanistan künftig primär als entwicklungspolitisches Problem oder auch weiterhin als sicherheitspolitische Herausforderung wahrgenommen wird.

Die Reduzierung westlichen Engagements in Afghanistan wird auch in die postsowjetischen zentralasiatischen Staaten und Gesellschaften hineinwirken und dort bestehende Konfliktlagen (radikaler Islamismus, ethnische Minderheiten, fragile Grenzen, organisierte Kriminalität, dabei besonders Drogenhandel) möglicherweise weiter verstärken. Die ungelösten Konflikte um Berg-Karabach, Südossetien und Abchasien unterlaufen nach wie vor eine politische, wirtschaftliche und sicherheitspolitische Stabilisierung im Südkaukasus.

Stabilisierung fragiler Staaten

Die von fragilen Räumen ausgehenden Risiken – zum Beispiel Bürgerkriege, Terrorismus, Piraterie, organisierte Kriminalität oder irreguläre Migration – fordern die internationale Außen- und Sicherheitspolitik weiterhin heraus. Gleiches gilt für die Entwicklungszusammenarbeit, da die VN-Millenniumsentwicklungsziele in fragilen Staaten am wenigsten erreicht wurden.

Die Analyse der Ursachen von Fragilität und ihrer Folgen für die betroffenen Gesellschaften/Staaten wie auch für die internationale Politik bleibt somit eine wichtige Aufgabe. Weiter ist zu untersuchen, welche Faktoren für Erfolg und Misserfolg von Stabilisierungs- und Entwicklungsbemühungen maßgeblich sind. Zudem stellt sich die Frage, wie das internationale Engagement optimiert werden kann, da das Interesse der internationalen Gemeinschaft an umfassenden Stabilisierungsmissionen in fragilen Staaten deutlich abgenommen hat. Ein Grund dafür sind ernüchternde Erfahrungen mit dem klassischen Modell des liberalen Statebuilding, etwa in Afghanistan oder auf dem Balkan. Die Wirkungsannahmen dieses Modells, nach denen Stabilität und Entwicklung in erster Linie durch den Aufbau staatlicher Institutionen und Kapazitätstransfers zu erreichen sind, haben sich angesichts der komplexen Macht- und Konfliktkonstellationen in fragilen Räumen zu selten bestätigt. Konzeptionell wie auch operativ sind daher Alternativen gefragt. Die Governance-Forschung zeigt, dass das Regieren unter Bedingungen der Fragilität – anders als in der OECD-Welt – oft weniger auf den Staat ausgerichtet und angewiesen ist. Es kann aber dennoch, gerade auf lokaler Ebene, effektiv und legitim sein. Daher stellt sich empirisch die Frage, welche Möglichkeiten für die internationale Gemeinschaft – seien es Geberstaaten, nichtstaatliche Organisationen oder auch Unternehmen – bestehen, diese Governance-Strukturen stärker zu nutzen. Gleichzeitig muss die normative Auseinandersetzung mit alternativen Ansätzen zur politischen Ordnungsbildung in fragilen Räumen fortgesetzt werden.

Transnationaler Terrorismus und organisierte Kriminalität

Die Entwicklung des transnationalen Terrorismus, insbesondere von al-Qaida und anderen jihadistischen Bewegungen, stellt eine Bedrohung für die nationale wie internationale Sicherheit dar. Terroristische Akteure profitieren von den Möglichkeiten moderner Kommunikation. Nicht selten finanzieren sich extremistische Gruppen zudem über kriminelle Aktivitäten.

Die beschleunigte Ausweitung der organisierten Kriminalität (OK) bildet auch unabhängig von bestehenden Verbindungen mit dem Terrorismus eine wirtschaftliche sowie sicherheits- und entwicklungspolitische Herausforderung. Dies gilt beispielsweise für den Drogen- und Menschenhandel oder die illegale Ausbeutung natürlicher Ressourcen. Besonders betroffen sind fragile und konfliktbehaftete Staaten aufgrund schwacher Strafverfolgung, mangelhafter rechtsstaatlicher Strukturen und hoher Korruptionsanfälligkeit von Politik und Wirtschaft. Verschiedene staatliche und nichtstaatliche Akteure profitieren von OK – entweder durch direktes Einkommen aus illegalen Aktivitäten oder durch die Bereitstellung von Schutz für kriminelle Netzwerke. Hier gilt es insbesondere, Erfahrungen aus der Strafverfolgung mit Erkenntnissen aus der Friedenskonsolidierung und der Entwicklungszusammenarbeit in fragilen Staaten zusammenzuführen und Möglichkeiten für einen vernetzten Ansatz aufzuzeigen.

Sowohl die Bedrohung durch den Terrorismus als auch durch organisierte Kriminalität sind mit Blick auf die politischen und institutionellen Gestaltungsaufgaben zu analysieren, die sich für die Kooperation im europäischen, im transatlantischen und im globalen Rahmen ergeben. Dabei hat sich gerade im Umgang mit autoritären Staaten gezeigt, dass die Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität konterkariert wird, wenn grundlegende Menschen- und Partizipationsrechte wiederholt missachtet werden.

Der Zusammenbruch zentralstaatlicher Ordnungen bzw. das Scheitern bei ihrem Aufbau in Libyen, Syrien, Irak oder Jemen hat neue Einfallstore für den islamistischen Terrorismus geschaffen. Auch vor diesem Hintergrund bleibt eine kritische Bilanzierung des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus, seiner Strategien und Methoden, der durch ihn verursachten politischen Probleme, seiner materiellen Kosten sowie seiner Ergebnisse im Hinblick auf die Verbesserung der inneren und äußeren Sicherheit eine wichtige analytische Aufgabe.

Krisenmanagement

Internationales Krisenmanagement mit zivilen und militärischen Mitteln ist ein wichtiges Instrument für den Umgang mit Krisen, fragiler Staatlichkeit, den Gefahren des transnationalen Terrorismus und der organisierten Kriminalität. Zum Krisenmanagement gehören im engeren Sinne vor allem Friedensmissionen der VN sowie Operationen von EU oder Nato, aber auch einzelner Staaten oder Staatengruppen, die versuchen, die von einer Krise betroffene Region zu stabilisieren. Im weiteren Sinne fallen darunter auch Konfliktprävention und -nachsorge, gezielte diplomatische oder wirtschaftliche Maßnahmen, wie etwa das Unterbrechen von Kanälen zur Finanzierung von Kriegen, und strukturelle Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit. Hier lautet eine zunehmend wichtige Frage, wie Entwicklungszusammenarbeit die Partnerstaaten bei der Bewältigung von Fluchtbewegungen und von damit möglicherweise verbundenen Konflikten unterstützen kann.

Aufgrund der Vielzahl involvierter Akteure und paralleler Maßnahmen hat die Komplexität des Krisenmanagements in den letzten Jahren stark zugenommen. Dementsprechend bleibt die Koordinierung dieser Akteure und Maßnahmen eine zentrale Herausforderung – ressortübergreifend, zivil-militärisch, zwischen verschiedenen nationalen Militärkontingenten, zwischen verschiedenen staatlichen und nichtstaatlichen zivilen Akteuren, zwischen internationalen Organisationen und zwischen Staaten sowie zwischen internationalen, regionalen und lokalen Strukturen.

Ebenso wie bei langfristigen Statebuilding-Strategien stellt sich beim Krisenmanagement als zentrale Frage die nach der Legitimität und den Erfolgsbedingungen. Diese Frage wird in Deutschland sowie in anderen EU- und Nato-Staaten zunehmend skeptisch beantwortet. Die öffentliche Unterstützung für Krisenmanagement, vor allem wenn es militärische Mittel einschließt, hat in Deutschland abgenommen oder ist zumindest stärker an Bedingungen geknüpft.

Vor diesem Hintergrund rücken indirekte Maßnahmen in den Fokus, die vor allem darauf abzielen, die Handlungskapazitäten der regionalen und lokalen Akteure zu stärken (Capacity Building, »Enable and Enhance«- Initiative [E2I] der EU). Hier gilt es ebenfalls, Erfahrungen aus früheren Aktivitäten – beispielsweise mit Blick auf Sicherheitssektorreformen in Afrika – in die neuen Initiativen einfließen zu lassen.

Das Konzept der Schutzverantwortung (»Responsibility to Protect«, R2P) hat die Debatte über Krisenmanagement und Krisenprävention in den vergangenen Jahren stark geprägt und insbesondere seit der Libyen-Intervention der Nato 2011 für Kontroversen zwischen den Regierungen in den Vereinten Nationen gesorgt. Während der normative Kern der R2P weitgehend unumstritten ist, nämlich dass Bevölkerungen vor schwersten Menschenrechtsverletzungen zu schützen sind, wirkt vor allem polarisierend, dass externe Akteure dieses Konzept mit militärischen Maßnahmen umsetzen. Daher bewegt sich die internationale Politik verstärkt in Richtung Prävention. Voraussetzung für erfolgreiche Prävention ist Früherkennung und Frühwarnung, zu der strategische Vorausschau beitragen kann. Hier liegt folglich ein Feld, das der weiteren Analyse und Politikberatung bedarf und zugleich großes Entwicklungspotential birgt.

Perspektiven für Cybersecurity, Rüstungspolitik und Streitkräfteentwicklung

Veränderte Anforderungen werden an die Entwicklung, die Beschaffung und die Dislozierung militärischer Fähigkeiten gestellt. Neue Technologien, sich wandelnde politische Rahmenbedingungen und Gebote der internationalen Kooperation bilden den Hintergrund der Analyse nationaler und europäischer Streitkräftestrukturen.

Fragen, die sich aus der nächsten Stufe der »(r)evolution in military affairs« ergeben, vor allem solche, die mit Robotisierung und Autonomisierung von Waffensystemen (selbstagierende unbemannte Flug- und Landfahrzeuge, Unmanned Aerial Vehicle, UAV) sowie der zunehmenden Virtualisierung (Cyber Warfare) zusammenhängen, sind auch mit Blick auf ihre Bedeutung für Taktik und Strategie der Kriegführung zu analysieren. Mit dem Stichwort »Cybersecurity« sind Forschungsfragen verbunden, die sich auf den Schutz und die Sicherheit militärischer und ziviler IT-Systeme sowie die davon abhängige kritische Infrastruktur (Wasserversorgung, Elektrizität, Kommunikation etc.) als nationale wie internationale Aufgabe beziehen. Hier sind technologische Paradigmenwechsel ins Kalkül zu ziehen wie auch die Robustheit von Gesellschaften und politischen Ordnungen zu thematisieren.

Mit den Reden des Bundespräsidenten, der Verteidigungsministerin und des Außenministers auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2014 und den Reaktionen darauf ist die Frage nach den Rollen von Verteidigungs- und Rüstungspolitik als zentraler Elemente einer effektiven deutschen Sicherheitspolitik in die öffentliche Debatte zurückgekehrt. Zudem diskutiert eine im Bundestag eingesetzte Kommission die Verfahren zur parlamentarischen Beteiligung an der Entscheidung über Auslandseinsätze der Bundeswehr.

Mit dem Abzug der ISAF-Truppen aus Afghanistan wird möglicherweise die Frage nach Sinn und Aufgaben nationaler Streitkräfte und nach ihrem Beitrag zur äußeren Sicherheit aufleben. Die Legitimationsanforderungen wachsen auch insoweit, als zu begründen ist, welche Aufgaben und Fähigkeiten mit knapper werdenden Mitteln aus dem Verteidigungshaushalt bewältigt bzw. finanziert werden sollen und wie sich die Reform der Bundeswehr dazu verhält. Auslandseinsätze, die wahrscheinlich in größerer Anzahl, aber geringerem Umfang stattfinden werden, stellen erhöhte Anforderungen an Fähigkeiten und Ausrüstung der Bundeswehr und an die zivil-militärische Kooperation. Gleichzeitig dürfte die russische Annexion der Krim eine Neubewertung der Fähigkeiten anstoßen, die für Nato-Operationen unter Artikel 5 notwendig sind.

Jenseits der aktuellen Einsatzrealität stellt sich die Frage, wie die Bundeswehr mittelfristig weiterentwickelt werden soll. Der angestoßene Transformationsprozess wird zu einer Reduzierung des Streitkräfteumfangs und damit einhergehend zu Strukturveränderungen führen. Das Konzept »Breite vor Tiefe« soll diesen Veränderungsprozess leiten. Schrumpfende finanzielle Ressourcen und der demographische Wandel engen den Gestaltungsspielraum zusätzlich ein.

Lösungsansätze werden auf europäischer und transatlantischer Ebene zu suchen und kritisch zu beleuchten sein. Hier geht es um die sinnvolle Verteilung von Lasten, Aufgaben und Fähigkeiten, wobei die Bereitschaft zu Souveränitätsverzicht und Kooperation von Bedeutung ist. Die deutsche Ertüchtigungsinitiative (»Enable and Enhance«-Initiative, E2I) ist ein Vorschlag, um den veränderten Realitäten gerecht zu werden.

Ein weiteres Element ist der Umgang mit der europäischen industriellen Basis, vor allem mit der Frage, ob diese Basis, wie vom Europäischen Rat im Dezember 2013 angestoßen, europäischer wird und ob die wenigen möglichen multinationalen Projekte zu diesem Zweck genutzt werden. Wegen ihrer Treiberfunktion sind Drohnen/UAV ein zentrales rüstungsindustrielles Thema, das beispielhaft die Notwendigkeit und die Probleme einer in der EU stärker abgestimmten Industrie- und Ordnungspolitik verdeutlicht. Mit dem Einbringen des »Framework Nation Concept« in die Nato hat Deutschland einen konkreten Vorschlag unterbreitet, wie Initiativen zum Pooling und Sharing (EU) bzw. zur Smart Defense (Nato) weiterentwickelt werden könnten. Von Interesse ist nun, deren Potential auszuloten und frühzeitig auf Schwachstellen aufmerksam zu machen.

WIRTSCHAFT UND GESELLSCHAFT:
Prozesse, Umbrüche, Chancen

Die Gewichtsverschiebung in der Weltwirtschaft setzt sich weiter fort, wenngleich stärker ausdifferenziert: Einzelne Schwellenländer gewinnen rasant an wirtschaftspolitischer Bedeutung; einigen Ländern gelingt es, ihre relative Position zu wahren, einige Industriestaaten verlieren dagegen dauerhaft an Gewicht. Sie stehen zudem vor der Herausforderung des Schuldenabbaus, der angesichts niedriger Wachstumsraten nur schleppend vorankommt. Auch fast eine Dekade nach Ausbruch der globalen Finanzkrise werden die wirtschaftspolitischen Kontroversen um die zum Teil konfligierenden Ziele Nachfrage- und Beschäftigungsförderung, Geldwertstabilität, Finanzmarktstabilität und Schuldentragfähigkeit mit unverminderter Schärfe ausgefochten. Der gebotene Ausstieg aus einer stark expansiven Geldpolitik wird nur gegen Widerstände und unter Inkaufnahme von Risiken gelingen. Dort wo sich die wirtschaftliche Stagnation verfestigt, rufen Verteilungskonflikte, Unterbeschäftigung und soziale Verwerfungen gesellschaftliche Polarisierung, politische Destabilisierung, Populismus und Migrationsdruck hervor. Mit wachsenden lokalen Protesten gegen die Folgen des globalen Wandels ist zu rechnen. Die Systemrisiken haben in der globalisierten Weltwirtschaft und der vernetzten Weltgesellschaft sichtbar zugenommen. Gleichwohl bleibt die Bereitschaft zur Koordinierung, zur Zusammenarbeit und zum Verzicht auf nationale Entscheidungskompetenzen gering.

Bewältigung globaler und regionaler Wirtschafts- und Finanzkrisen

Trotz Entspannung der Euro-Schuldenkrise und der sich bessernden Perspektiven für wirtschaftliches Wachstum bestehen die makroökonomischen und finanzpolitischen Unsicherheiten fort. Die ökonomische Bewältigung und die regulatorische Aufarbeitung der Finanzkrise bleiben eine prioritäre Aufgabe von Regierungen, Notenbanken und Aufsichtsbehörden weltweit.

Erstens bestehen die regionalen Ungleichgewichte in der Eurozone fort. Nach wie vor laboriert Südeuropa an Nachfrage- und Wettbewerbsschwäche und an Unterbeschäftigung. Die Kontroversen um die gemeinsame Geldpolitik für die Eurozone, welche – überspitzt formuliert – im Süden Europas die Anpassungen über Deflation und Sparen forciert, im Norden inflationär wirkt, werden sich verschärfen. Zugleich dürften die Stimmen, die auf nationaler Ebene fiskalpolitische Ausnahmeregelungen fordern, lauter werden, ebenso die Rufe nach institutionellen Reformen und Schaffung einer europäischen Fiskalunion. Angesichts der aufgedeckten, jedoch ungelöst gebliebenen institutionellen Bruchstellen stellt sich weiterhin die Frage, wie die ökonomische Stabilität der Euro-Währungsunion gegen kurzfristig opportune politische Zwänge gewahrt werden kann.

Zweitens dürfte sich nicht nur in Europa, sondern weltweit die Diskussion über einen angemessenen Ausstieg aus der gegenwärtigen expansiven Geldpolitik zuspitzen. Während Konjunkturschwäche und Unterbeschäftigung nach wie vor einen breiten Liquiditätsmantel geboten erscheinen lassen, geraten die unerwünschten Nebeneffekte der Geldmengenexpansion immer stärker ins Blickfeld: die ökonomischen Verteilungswirkungen zu Lasten der Sparer, die Gefahr der Bildung spekulativer Blasen, die internationalen Abwertungswettläufe und die »Moral Hazard«-Effekte auf den Finanzmärkten (etwa bei den Unternehmensanleihen von Schwellenländern).

Drittens ist das Grundproblem der massiven privaten und staatlichen Überschuldung ungelöst, insbesondere in den Industrieländern. Hohe öffentliche Schulden stehen der an sich gebotenen expansiven Fiskalpolitik entgegen. Hohe private Schulden von Banken und Unternehmen sind mithin dafür verantwortlich, dass trotz niedriger Zinsen der Prozess der Kredit- und Investitionsexpansion nicht recht in Gang kommt. Für Japan, Italien und Griechenland stellt sich auf mittlere Sicht zudem die Frage nach der Tragfähigkeit der hohen Staatsschuldenstände. Während die Schulden bei schwachem Wachstum weiter ansteigen, bleibt die Strategie des Schuldenabbaus entlang der Optionen Konsolidierung, Inflationierung und Schuldenschnitt vielerorts unklar. Auf internationaler Ebene werden sich die Fragen des Burden-Sharing in verschärfter Form stellen und zunehmend auch die Diskussion über die Entwicklung europäischer verteidigungspolitischer Kapazitäten beeinflussen.

Viertens setzt sich der stetige Gewichtszuwachs Chinas und einiger weiterer Schwellenländer in der Weltwirtschaft fort, auch wenn die Probleme mancher Staaten des Südens unübersehbar sind. Finanzielle und wirtschaftliche Krisen in außereuropäischen Regionen werden daher künftig noch deutlicher in Europas Finanz- und Gütermärkten spürbar sein. Im Falle Chinas hat sich gezeigt, dass der mit Niedrigzinsen finanzierte Investitionsprozess nicht nachhaltig ist und in eine tiefe Wachstums- und Legitimationskrise münden könnte. Es bleibt zu untersuchen, inwieweit es der neuen Staats- und Parteiführung um Xi Jinping und Li Keqiang gelingt, den Anpassungsprozess kontrolliert zu steuern und einen größeren Wachstumseinbruch zu vermeiden. Anderen Ländern wie Brasilien, Indien, Indonesien und der Türkei, die hohe Haushalts- und Leistungsbilanzdefizite aufweisen und unter Strukturproblemen leiden, drohen Finanzkrisen, sobald in den Industrieländern die Zinsen wieder anziehen und die Investitions- und Renditechancen in den Schwellenländern wieder skeptischer beurteilt werden.

Fünftens ist die Debatte über die Prävention von Finanzkrisen nicht abgeschlossen. Auch nach ersten Sanierungserfolgen im Finanzgewerbe, nach Umsetzung gemeinsamer Bilanzierungsstandards (Basel III), nach Implementierung der EU-Bankenunion, selbst nach der eventuellen Einführung einer EU-Transaktionssteuer bleiben zahlreiche unerledigte oder nur teilweise in Angriff genommene Aufgaben auf der Agenda von EU, G20 und VN. Dies gilt insbesondere für die Aufsicht über die größten global tätigen Banken, über Hedgefonds und Schattenbanken, für die Bedeutung der Ratingagenturen, die Regulierung von Finanzprodukten, die Entlohnung von Bankmanagern sowie die Setzung von Regeln für Insolvenzverfahren von Staaten.

Sechstens wird die Diskussion über Rolle, Autorität und Legitimität internationaler bzw. regionaler Finanzinstitutionen wie IWF und Weltbank fortgesetzt. Die Frage der nationalen Quoten und Mitbestimmungsrechte bleibt kontrovers. Zudem erhebt nicht nur Europa, sondern auch Asien Anspruch auf Mitsprache bei Interventionen des IWF in der eigenen Region. Die Frage der Organisation der europäischen Interessenvertretung in IWF und Weltbank und der Außenrepräsentation der Eurozone wird nicht nur von Entwicklungs- und Schwellenländern thematisiert, sondern ist auch im Zusammenhang mit den EU-internen Reformanforderungen relevant.

Weiterentwicklung des Welthandelssystems

Das Welthandelssystem steht vor einer Reihe großer Herausforderungen, die politisch zu gestalten und analytisch zu begleiten sind. Eine erste Gefahr besteht in schleichendem wirtschaftlichen Nationalismus, wie etwa durch die protektionistische Vortäuschung von Umweltund Gesundheitsstandards, den Gebrauch von Schutzinstrumenten (u.a. Antidumping-Maßnahmen) sowie Exportbeschränkungen. Diskriminierung bei der öffentlichen Auftragsvergabe und Kartellbildung verzerren den internationalen Handel zusätzlich und schränken die Funktionsfähigkeit der Märkte ein.

Zweitens gehen die präferentiellen Handelsabkommen inzwischen weit über die bislang verfolgten bilateralen und regionalen Vereinbarungen hinaus und stoßen mit den Freihandelsinitiativen im Atlantik (TTIP) und im Pazifik (TPP) in neue Dimensionen vor. Alle großen Welthandelsnationen sind involviert. Für Drittstaaten jedoch, die nicht in die Abkommen einbezogen sind, bedeutet dies einen Anstieg der Transaktionskosten, Handelsumlenkungen und Wohlfahrtsverluste. Bei erfolgreichen Verhandlungsabschlüssen würden sich die Strukturen des Welthandels neu ausrichten. Zu fragen ist nach den wirtschaftlichen und politischen Implikationen einer solchen neuen Welthandelsarchitektur.

Drittens ist das multilaterale Regelwerk der (von den Mitgliedern gesteuerten) WTO unzureichend, da es sich außerstande zeigt, diesen Gefahren wirksam zu begegnen. Eine umfassende Reform der Regeln und Entscheidungsfindungsprozesse ist unabdingbar, wenn die WTO auch künftig in der Lage sein soll, Handelsliberalisierung zu fördern und Konflikte zu lösen. Der Abschluss der Doha-Runde wäre eine wichtige Voraussetzung, um den Weg für solche Reformen frei zu machen.

Viertens stellen sich neue Fragen angesichts der Zunahme gesellschaftlicher Widerstände gegen bi- und multilaterale Handelsliberalisierung: Welche Transparenz des Verhandlungsprozesses ist geboten, zulässig, sinnvoll? Wie lassen sich (zu definierende) Gemeinwohlinteressen gegen die Einflussnahme traditioneller Agrar- und Industrielobbys oder unabhängiger Advocacy-Groups (NGOs) in Verhandlungen durchsetzen? Ist andererseits handelspolitische Globalisierung noch mit nationaler Demokratie vereinbar? Welche Einflussmöglichkeiten bleiben Deutschland? Und schließlich: Wie lassen sich angesichts der gewachsenen Komplexität Verhandlungen überhaupt noch effizient führen? Im Mittelpunkt dieser Kontroversen befindet sich TTIP, das sowohl für eine Erneuerung der transatlantischen Beziehungen steht als auch antiamerikanische Reflexe mobilisiert und daher über die handelspolitische Dimension hinaus zu einer zentralen Frage der Außenpolitik wird. Handelspolitisch stellt sich die Frage nach den tatsächlichen Wohlfahrtseffekten (in Abhängigkeit von dem Verhandlungsergebnis) und nach den Reaktionen der negativ betroffenen Drittstaaten (insbesondere Chinas).

Klimawandel, Klimapolitik und nachhaltige Entwicklung

Die Risiken für die Bevölkerung einzelner Weltregionen, die mit der Erderwärmung um mindestens zwei Grad Celsius bis zum Ende des Jahrhunderts einhergehen, nehmen vor allem aufgrund steigender Meeresspiegel, vermehrt auftretender Dürren und der häufigeren Extremwetterereignisse zu. Für die Politik ist die wissenschaftsbasierte Risikobewertung eine wichtige Grundlage für Entscheidungen. Der UNFCCC-Prozess zur Klimarahmenkonvention soll Ende 2015 einen neuen globalen Rahmen für die zukünftige internationale Klimapolitik setzen. Anders als bei der Weltklimakonferenz in Durban 2011 anvisiert, steht jedoch nicht zu erwarten, dass der Klimagipfel von Paris alle offenen Fragen auf dem Weg zu einem umfassenden und ehrgeizigen Klimaabkommen wird klären können; er wird daher auch Ausgangspunkt für weitere Verhandlungen sein. Entsprechend sind nationale klimapolitische Anstrengungen oder innereuropäische Klimaziele in diesem internationalen Kontext zu analysieren und durch konkrete Handlungsvorschläge zu ergänzen. Zum einen gilt es, eine Prioritätensetzung in der deutschen und europäischen Klimaaußenpolitik zu thematisieren. Zum anderen muss verfolgt werden, wie sich neben den USA weitere relevante Länder (unter anderem China, Indien, Russland) in den internationalen Klimaverhandlungen verhalten und deren Ergebnisse umsetzen und welche innenpolitischen Handlungsspielräume die beteiligten Regierungen dabei haben.

Ein grundsätzlicher Punkt für alle Analysen zum Klimawandel ist die Erörterung des (notwendigen oder optimalen) Verhältnisses zwischen den Bemühungen um die Vermeidung des Klimawandels (mitigation) und jenen um die Anpassung an den Klimawandel (adaptation) und den Umgang mit Schäden und Verlusten (loss and damage). Ferner werden die Auswirkungen der Maßnahmen reflektiert, also jene Risiken, die sich aus politischem Handeln oder Nicht-Handeln ergeben. Als eine Maßnahme gegen die Erderwärmung wird das Geo-Engineering insbesondere von den USA intensiv erforscht und durch US-Unternehmen propagiert. In Europa steht die Auseinandersetzung mit den verschiedenen Geo-Engineering-Konzepten sowie ihren Chancen und Risiken einschließlich der notwendigen wissenschaftlich-technischen Kapazitäten noch am Anfang; es handelt sich daher um ein wichtiges Forschungsthema.

Ein Zukunftsthema ist auch der Umgang mit klimabedingter Migration. Es ist unstrittig, dass diese Form der Migration im Zuge des Klimawandels zunehmen wird. Die internationale Debatte über die damit verbundenen Herausforderungen, über die Unterstützung für die betroffenen Menschen und Staaten und die dafür nötigen völkerrechtlichen, institutionellen und finanziellen Voraussetzungen muss vorangetrieben werden.

Schließlich stellen sich auch grundsätzlichere Fragen zu Instrumenten und zur Finanzierung nachhaltiger Entwicklung in Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern. Bei den Nachfolgeprozessen im Anschluss an die VN-Konferenz für nachhaltige Entwicklung (Rio+20) machten die Entwicklungs- und Schwellenländer erneut deutlich, dass sie wirtschaftliche Aufholprozesse (sustained development) anstreben, deren nachhaltige Gestaltung (sustainable development) jedoch entscheidend sein wird, auch klima- und ressourcenpolitisch. Die bis September 2015 zu verhandelnde Post-2015-Agenda inklusive eines Katalogs universell gültiger Ziele nachhaltiger Entwicklung werden hierfür wichtige Weichen stellen. Für die Umsetzung müssen parallel finanzielle, politische und technische Instrumente erarbeitet werden, die angesichts von Bevölkerungswachstum, Urbanisierung und dem Wunsch nach steigenden Lebensstandards den »transformativen« Übergang zu einer zukunftsfähigen und ressourcenschonenden Wirtschaftsweise unterstützen. Nichtstaatliche Akteure, sowohl zivilgesellschaftliche als auch privatwirtschaftliche, setzen die Politik unter Druck, um sie zu bewegen, den passenden politischen Rahmen und die richtigen Anreizstrukturen dafür zu verabschieden.

Ressourcenkonflikte und Sicherstellung der Rohstoffversorgung

Die Knappheit natürlicher Ressourcen und der Zugang zu ihnen werden wichtige Themen nationaler und internationaler Politik bleiben. Die grundsätzliche Frage lautet, unter welchen Umständen die Knappheit von erneuerbaren und nicht erneuerbaren organischen und anorganischen Rohstoffen und die Konkurrenz um diese Rohstoffe innerstaatliche und zwischenstaatliche Konflikte hervorrufen oder bestehende Konflikte verschärfen. Damit in Zusammenhang steht die Frage, wie solche Konflikte begrenzt und reguliert werden können oder, anders gewendet, wie sich durch zwischenstaatliche oder internationale Vereinbarungen die Versorgung mit wichtigen Ressourcen sicherstellen lässt.

Beispielsweise bestehen im Rohstoffsektor systemische Versorgungsrisiken. Die weiter steigende Rohstoffnachfrage Chinas und anderer Schwellenländer, temporäre Kapazitätsengpässe sowie eine hohe geographische und unternehmerische Konzentration auf der Anbieterseite, rechtliche und politische Unsicherheiten in den Förderländern und staatliche Interventionen wie Exportbeschränkungen oder politische Lieferrisiken sind wichtige Faktoren, aufgrund derer die Versorgung mit bestimmten Rohstoffen insbesondere für Zukunftstechnologien zunehmend mit Risiken behaftet ist.

Im Bereich der Energiepolitik stellt sich der EU die Frage, wie Versorgungssicherheit mittel- und langfristig zu gewährleisten ist, wobei binnenmarktbezogene Ansätze (Infrastrukturausbau, Krisenprävention, Marktintegration, Ausbau erneuerbarer Energien und Energieeffizienz) mit energieaußenpolitischen Ansätzen in Deckung zu bringen sind. Für die EU stehen die Umsetzung der Energiestrategie 2011–2020 sowie die Entscheidung über die energiepolitische Zielarchitektur 2020–2030 im Mittelpunkt. Darüber hinaus sind die außen- und sicherheitspolitischen Implikationen von Handel und Investitionen im Energiesektor anhand der zugrundeliegenden (divergierenden) energiepolitischen Strategien und der verschiedenen regionalen und internationalen Kooperationsbemühungen (zum Beispiel EU-Energiecharta, EU-Energiegemeinschaft, IEA, IEF, G7/8, G20, IRENA) zu analysieren.

Im Hohen Norden und in der Arktis sind Konflikte und über den Arktischen Rat, die UNCLOS und die IMO vermittelte Kooperationsregime aufmerksam zu verfolgen, dies vor allem im Hinblick auf die freie und sichere Nutzung der transarktischen Verkehrswege, die Nutzung der Ressourcen des Meeresbodens, die Bestimmung und Erweiterung der Festlandsockel und die gemeinsame Bewältigung umweltpolitischer Risiken.

Auch generell sind umwelt- und entwicklungspolitische Fragen des Schutzes von und des Zugangs zu Ressourcen von Bedeutung für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik, etwa im Kontext der Versorgungssicherheit im »Nexus« Wasser–Energie–Nahrung, bei der nachhaltigen Bewirtschaftung von Böden, Wäldern oder Weltmeeren oder bei besonderen Konfliktlagen im Bereich grenzüberschreitender Wasserläufe.

Demographischer Wandel und Wanderungsbewegungen

Der globale demographische Wandel wirkt sich in den Weltregionen höchst unterschiedlich aus: Einer »ersten Welt« alternder Industriestaaten und einer »zweiten Welt« wirtschaftlich dynamischer Staaten (mit ebenfalls wachsendem Zuwanderungsbedarf) steht eine »dritte Welt« mit hohem Bevölkerungswachstum, junger Bevölkerung und starkem Abwanderungsdruck gegenüber.

Diese demographischen Lagen haben spezifische Folgen für Entwicklung und Sicherheit. Aus entwicklungs-, außen- und sicherheitspolitischer Sicht ist vor allem die Bevölkerungsentwicklung in den ärmsten Staaten relevant. Dort sind die Folgen der hohen Fertilität ambivalent: Eine große und junge Bevölkerung kann Entwicklung fördern – aber nur, wenn entsprechende wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Voraussetzungen bestehen. Fehlen diese, macht starkes Bevölkerungswachstum die Bemühungen um Entwicklung zunichte und birgt Konfliktrisiken.

Insbesondere hohe Geburtenraten bergen Gefahren. Sie vergrößern die Gesundheitsrisiken für Mütter, mindern die Erwerbsbeteiligung der Frauen und belasten die Bildungsinfrastruktur. Zudem steigt der Ressourcenbedarf, woraus Verteilungskonflikte resultieren können. Weisen Staaten eine große Jugendbevölkerung oder divergierende Geburtenraten ethnischer oder religiöser Bevölkerungsgruppen auf, können besondere Sicherheitsrisiken erwachsen. All diese Entwicklungen erfordern eine fortgesetzte Beobachtung und Analyse.

Theoretisch können Wanderungsbewegungen demographische und wirtschaftliche Ungleichheiten kompensieren, und Migration bietet in der Regel den abgebenden wie den aufnehmenden Gebieten große Chancen. Für viele Industriestaaten mit einer alternden und schrumpfenden Erwerbsbevölkerung wird eine kluge und kohärente Migrationspolitik zu einem wichtigen Wettbewerbsfaktor.

Gleichwohl können größere ungeregelte Wanderungsbewegungen negative Wirkungen haben. Das gilt insbesondere für Fluchtbewegungen. Diese können, gerade wenn sie zu langandauernden Flüchtlingskrisen werden, die Aufnahmeländer unter beträchtlichen Druck setzen. Sie stellen die internationale Gemeinschaft vor komplexe Versorgungs- und Schutzprobleme, für die es oft gerade bei Binnenvertreibungen noch keine politischen Konzepte gibt. Das gilt auch für die Verantwortungsteilung in der EU bei der Aufnahme und Versorgung der zunehmenden Zahl von Flüchtlingen.

Offensichtlich können die Wanderungssteuerung und die Bewältigung der politischen Herausforderungen nicht mehr im nationalen Alleingang geleistet werden; die Notwendigkeit internationaler Kooperation wächst. Zu den Forschungsschwerpunkten gehören die Erfassung aktueller regionaler und globaler Wanderungstrends, die Analyse der Steuerungsversuche in Deutschland, Europa und auf globaler Ebene sowie die Ableitung von Handlungsvorschlägen.

Globaler Wandel – lokaler Protest

Eine Folge globaler und nationaler, politischer, wirtschaftlicher und technologischer Entwicklungen und internationaler Regulierungsregime und daraus resultierender sozialer und politischer Ungleichgewichte sind vermehrte Massenproteste und neue lokale, nationale und transnationale Protestbewegungen bzw. Protestwellen. Von China und Indien über die Türkei und die arabische Welt bis nach Lateinamerika und nicht zuletzt Südeuropa engagieren sich nichtstaatliche Akteure, die sich in vielen Fällen als Verlierer globalen Wandels verstehen, gegen nationale und transnationale wirtschaftliche Strukturen und Ordnungen sowie gegen als nicht partizipativ wahrgenommene politische Regime. Neue soziale Medien erhöhen das Mobilisierungs-, Vernetzungs- und Lernpotential sowie Sichtbarkeit und Einflussmöglichkeiten solcher (zivil-) gesellschaftlicher Bewegungen, die sich zunehmend spontan und unberechenbar formieren und Koalitionen bilden.

Angesichts der vordergründigen Ähnlichkeiten von Protestdynamiken besteht indes das Risiko, dass verschiedene Formen der Mobilisierung, die unterschiedliche Bevölkerungssegmente und -schichten involvieren und jeweils andere Beweggründe und Ziele haben, über einen Leisten geschlagen werden. Dasselbe gilt für das ebenfalls breite Spektrum von Regimereaktionen auf Protestdynamiken. Diese reichen von Repression über Umverteilungsrhetorik, Lohnerhöhungen, Anti-Korruptions-Maßnahmen und politische Reformschritte bis hin zu Steuerungsversuchen neuer Medien.

Paradigmatisch für Protestdynamiken mit weitreichenden und sehr unterschiedlichen Folgen steht der »Arabische Frühling«. Die durch Massenproteste sozio-ökonomischer Peripherien und freiheitsorientierter zivilgesellschaftlicher Akteure ausgelösten politischen Dynamiken reichen vorläufig von Demokratisierung (Tunesien) über Restauration des autoritären Systems (Ägypten) bis hin zu drohendem Staatszerfall (Libyen) oder Bürgerkrieg (Syrien). Protestbewegungen haben dazu beigetragen, autoritäre Regime zu stürzen sowie politische Spielregeln und Elitenkonstellationen und nicht zuletzt regionale Dynamiken grundlegend zu verändern.

Die potentiell weitreichenden Konsequenzen der unterschiedlichen Protestdynamiken in zahlreichen Regionen weltweit und ihre direkten oder indirekten (sicherheits-)politischen Folgen und »Spill-over«-Effekte für Europa verlangen eine vertiefte Beschäftigung mit einem breiten Spektrum von Fragen rund um solche Dynamiken. Rolle der Forschung ist es hier, die Differenzen zwischen den Protestwellen und -bewegungen hervorzuheben und Pauschalisierungen entgegenzuwirken. Das heißt, diese Dynamiken sind zuallererst in ihrem jeweiligen politischen, sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Kontext zu verorten. Mit Blick auf einzelne Protestdynamiken sind Fragen weiterzuverfolgen wie: Sind sie neu oder erst in jüngerer Zeit sichtbar geworden? Welches Potential haben sie und wie repräsentativ sind sie? Wie verändern sich unterschiedliche Bewegungen durch politische Inklusion bzw. Exklusion? Auf welche Weise beeinflussen sie Transformationsprozesse, wie sie etwa in Teilen der arabischen Welt begonnen haben? Inwiefern hängt das Erstarken von Protestdynamiken mit Entwicklungen zusammen, die auf bestimmte Typen politischer Regime hinauslaufen (beispielsweise Demokratie)? Welche Faktoren führen zur ideologischen oder religiösen Radikalisierung von Protestbewegungen? Welche Arten von Bewegungen radikalisieren sich unter welchen Umständen ideologisch oder religiös? Inwieweit lernen Protestbewegungen in unterschiedlichen Weltregionen von Erfahrungen anderer Bewegungen, und welche Schlüsse ziehen sie aus dem europäischen Umgang mit ähnlichen Bewegungen? Wie innovations- und adaptionsfähig sind Regierungen und internationale Regime angesichts der Herausforderungen durch Protestdynamiken? Nicht zuletzt: Welche Einflussmöglichkeiten haben externe Akteure wie Deutschland bzw. Europa?

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Sichere Basis oder Quelle der Instabilität für den Kreml?


Uwe Halbach
Religion und Nation, Kirche und Staat im Südkaukasus